不久前，東莞市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的一則《關于調(diào)整辦理環(huán)評審批材料清單的通知》突然刷爆了環(huán)評圈，原因是該通知明確在環(huán)評不見面審批中，編制主持人應制作現(xiàn)場踏勘視頻，且視頻內(nèi)容應包括編制主持人手持《環(huán)評工程師資格證書》在具有代表性現(xiàn)場的正面，口頭介紹項目名稱、拍攝地點、拍攝時間，項目100米范圍內(nèi)的環(huán)境保護目標，以及項目廠區(qū)、建筑物、生產(chǎn)車間、原料倉庫、環(huán)保工程等內(nèi)容。

此通知一出，盡管新的《建設項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《編制監(jiān)督管理辦法》）尚未實施，但環(huán)評工程師（簡稱環(huán)評師）們?nèi)耘f對實行多年的環(huán)評信用管理感到失望。盯緊環(huán)評師的監(jiān)管模式早在2021年的江西就出現(xiàn)過，當時要求是環(huán)評師現(xiàn)場接受質(zhì)詢。如今，東莞要求環(huán)評工程師們在業(yè)主門口持證拍照，更有過之。而如此“攝像頭”式的環(huán)評監(jiān)管，對遏制環(huán)評造假可能作用不佳，比如江西省在2023年就出現(xiàn)了首例環(huán)評造假刑事案件。

對環(huán)評編制行為的某個細節(jié)做出事無巨細的規(guī)定，會令環(huán)評管理愈發(fā)微觀，而越微觀就越需要增加新的更微觀的管理手段來彌補。這種細致到無以復加的管理方式，造成環(huán)評監(jiān)管效率低下，本質(zhì)上屬于盲目的他律監(jiān)管。這既忽視了現(xiàn)階段環(huán)評造假的主要特點，也偏離了信用環(huán)評所追求的環(huán)評市場主體自律監(jiān)管的主旨。

一、現(xiàn)階段環(huán)評造假的主要特點

首先，當前環(huán)評造假的始作俑者并非環(huán)評工程師。

我國生態(tài)環(huán)境部自2019年制定《編制監(jiān)督管理辦法》后，環(huán)評管理即由資質(zhì)監(jiān)管全面轉(zhuǎn)向信用監(jiān)管。雖然在轉(zhuǎn)型之初，環(huán)評工程師資質(zhì)確實曾經(jīng)出現(xiàn)“洛陽紙貴”的現(xiàn)象。但隨著社會資本的不斷涌入，環(huán)評工程師資質(zhì)的有無與獲得環(huán)評編制項目之間的相關性逐漸消解。環(huán)評機構(gòu)的盈利能力與環(huán)評工程師的數(shù)量不再關聯(lián)。僅有一個環(huán)評工程師的環(huán)評機構(gòu)也可以在短時間內(nèi)“制造”成百上千的環(huán)評文件，并成功送審。說明在那一刻的環(huán)評工程師不過是環(huán)評機構(gòu)的“簽字”工具，而環(huán)評機構(gòu)的資本逐利性正是環(huán)評造假的幕后動力。規(guī)制和打擊唯利是圖的環(huán)評機構(gòu)才是信用環(huán)評監(jiān)管的一項重點內(nèi)容。

其次，環(huán)評造假的手段絕非局限于某個編制環(huán)節(jié)。

現(xiàn)行《編制監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，報批的環(huán)境影響報告書（表）應當附具編制單位和編制人員情況表。建設單位、編制單位和相關人員應當在情況表相應位置蓋章或者簽字。由此，環(huán)評工程師的“簽字頁”就成為環(huán)評文件編制是否合規(guī)的關鍵。環(huán)評造假的種種花樣大多是圍繞“簽字頁”展開的。實踐中，知假買假的環(huán)評機構(gòu)是買賣“簽字頁”的真正獲利者，根本不會關心環(huán)評文件的編制環(huán)節(jié)。在AI技術大行其道的今天，即使在業(yè)主單位門口拍攝現(xiàn)場視頻，也難以保證環(huán)評師現(xiàn)場踏勘的真實性。而讓環(huán)評師現(xiàn)場接受質(zhì)詢，也不過是建設項目取得環(huán)評批復的早晚問題。可見，試圖采取“攝像頭”般的針對具體編制環(huán)節(jié)的監(jiān)管方式，并不能有效防控環(huán)評“簽字頁”的買賣行為。

再次，部分環(huán)評中介已經(jīng)淪為環(huán)評造假的幫兇。

環(huán)評機構(gòu)有了環(huán)評師，還要有環(huán)評業(yè)務，除建設單位設立的為自己項目服務的環(huán)評機構(gòu)外，一般的環(huán)評機構(gòu)競爭非常激烈，因而催生了環(huán)評中介。部分追求“賺快錢”的環(huán)評中介與某些唯利是圖的環(huán)評機構(gòu)一拍即合，一手介紹環(huán)評業(yè)務，一手撮合環(huán)評“簽字頁”的買賣。由于環(huán)評中介撮合業(yè)務的行為繞開了《編制監(jiān)督管理辦法》以及全國環(huán)評信用平臺的監(jiān)管，從而使得對環(huán)評中介的監(jiān)管變得極為困難。

上述特點表明，環(huán)評造假并非某些個人行為，而是以環(huán)評機構(gòu)為主，環(huán)評師為輔，并得到某些環(huán)評中介協(xié)助的。信用環(huán)評不能再以行政處罰的他律思維，盲目采取“攝像頭”式監(jiān)管模式，緊盯環(huán)評師的編制環(huán)節(jié)。而應從重塑環(huán)評市場自律的角度，排除突破誠信底線的不良信用行為，對環(huán)評機構(gòu)及其行為進行信用甄別，對環(huán)評工程師的編制行為予以信用引導。

二、信用環(huán)評應為環(huán)評機構(gòu)投資者設置信用門檻

環(huán)評機構(gòu)本應是具有專業(yè)技術能力，且追求誠信的技術單位。當前，投資設立環(huán)評機構(gòu)并非難事，但卻缺乏對投資主體的信用管控。為重塑以自律約束為導向的環(huán)評市場秩序，有必要為投資環(huán)評機構(gòu)設置信用甄別機制。

首先，要甄別投資環(huán)評機構(gòu)的市場主體的信用情況。

我國在2015年初，就著手建立以公民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎的統(tǒng)一社會信用代碼制度。目前，已經(jīng)建立了納入金融、市場、社保等信用信息的多領域信用平臺。環(huán)評市場投資主體的信用狀況完全可以通過銜接現(xiàn)有的信用平臺獲取。一個在其他領域信用不佳的人，怎能指望他投資的環(huán)評機構(gòu)就能是敬畏自然且追求誠信的技術單位？“一處失信，處處受限”的信用觀念，理應體現(xiàn)在環(huán)評投資市場上。加強對投資環(huán)評機構(gòu)的市場主體的信用考察，可以使信用不良者無法輕易進入環(huán)評市場投資。當然，投資環(huán)評機構(gòu)的信用甄別并非禁止信用不良者投資，而是要在信用平臺予以失信風險預警的標記，在信用監(jiān)管中予以指導，促使其環(huán)評信用級別不斷提高。

其次，應對利害關系人投資環(huán)評機構(gòu)予以禁止或增加限制條件。

現(xiàn)行《編制監(jiān)督管理辦法》第九條僅圍繞生態(tài)環(huán)境部門、環(huán)評審批部門或環(huán)評技術評估部門設立環(huán)評編制單位做出了禁止性規(guī)定，但并未對這些部門中的人員及其配偶、近親屬，以及這些部門的退休人員投資設立環(huán)評機構(gòu)或者環(huán)評技術評估機構(gòu)做出任何禁止或附加限制條件。這些人員均屬于投資環(huán)評機構(gòu)的利害關系人，不僅與環(huán)評審批和技術評估的關系密切，而且可能因某些特殊原因掌握大量建設項目及其業(yè)主單位信息，從而在環(huán)評市場的競爭中與一般環(huán)評機構(gòu)地位并不對等。又由于沒有設置相應的“回避”程序，難以維護環(huán)評審批和技術評估的公平性。禁止這類主體投資環(huán)評機構(gòu)，乃至技術評估機構(gòu)，并予以信用限制，可以促進公平競爭，有效提高環(huán)評信用信息歸集、守信激勵和失信懲戒的公正性。

再次，應將投資環(huán)評機構(gòu)的“實控人”納入信用考察。

環(huán)評市場中，環(huán)評機構(gòu)投資者為了方便盈利，往往設置一系列的環(huán)評機構(gòu)。雖然不同的環(huán)評機構(gòu)屬于不同的法人或組織，但他們背后往往有著共同的實際控制人（即實控人）。根據(jù)《公司法》，公司的實控人并不一定是公司的出資人，而是存在著通過投資關系、協(xié)議或者其他安排而能夠?qū)嶋H支配公司行為的實控人。在環(huán)評造假的鏈條上，一旦實控人控制下的某個環(huán)評機構(gòu)受到禁業(yè)處罰，被列入失信“黑名單”，實控人可以放棄或注銷這個環(huán)評機構(gòu)，換個“馬甲”——換成其控制下的另一家環(huán)評機構(gòu)，繼續(xù)從事環(huán)評造假活動。然而現(xiàn)行《編制監(jiān)督管理辦法》最遠規(guī)范射程也只到環(huán)評機構(gòu)出資人，并不及于環(huán)評機構(gòu)背后的實控人，也未對環(huán)評機構(gòu)背后的實控人做出任何信用監(jiān)管要求。將環(huán)評機構(gòu)的實控人納入信用考察，就是要在某個環(huán)評機構(gòu)發(fā)生失信行為的同時，將該環(huán)評機構(gòu)背后實控人控制下的全部機構(gòu)列入失信風險預警，在全國環(huán)評信用平臺上予以通報和警示，從而在全國范圍內(nèi)加強對其控制下的各環(huán)評機構(gòu)的環(huán)評編制質(zhì)量的監(jiān)管。形成以“失信寸步難行”的結(jié)果倒逼環(huán)評機構(gòu)實控人自覺履行信用環(huán)評的基本要求。

三、信用環(huán)評應禁止環(huán)評“簽字頁”的轉(zhuǎn)讓

首先，轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”比環(huán)評存在嚴重質(zhì)量更惡劣。

《環(huán)評法》和《編制監(jiān)督管理辦法》對環(huán)評嚴重質(zhì)量問題做了細致的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”常常伴有環(huán)評嚴重質(zhì)量問題。但相反的情況是，若環(huán)評文件的編制比較細致專業(yè)，即使環(huán)評文件的“簽字頁”是轉(zhuǎn)讓取得的，也可能并不導致環(huán)評存在嚴重質(zhì)量問題，或難以在技術評估、復核和抽查時發(fā)現(xiàn)。但應強調(diào)的是，誠信是信用環(huán)評的最基本要求，環(huán)評“簽字頁”是環(huán)評文件編制單位及其編制人員的鄭重承諾，理應保證其真實、客觀、準確。轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”與環(huán)評弄虛作假異曲同工，應予失信懲戒。只要發(fā)生環(huán)評“簽字頁”的轉(zhuǎn)讓，無論環(huán)評文件是否存在質(zhì)量問題，均突破了信用環(huán)評的底線。

其次，禁止環(huán)評“簽字頁”的轉(zhuǎn)讓應納入環(huán)境立法。

在資質(zhì)管理時代，原環(huán)保部專門頒布過《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，明確規(guī)定“禁止涂改、出租、出借資質(zhì)證書。”但在轉(zhuǎn)型信用環(huán)評之后，并沒有法律法規(guī)或行政規(guī)章將轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”明確規(guī)定為違法行為。這就使得環(huán)評“簽字頁”的轉(zhuǎn)讓與環(huán)評存在質(zhì)量問題發(fā)生了一定混淆。也為某些環(huán)評師尋求掛靠、某些環(huán)評機構(gòu)大肆買賣、出借環(huán)評“簽字頁”提供了借口。事實上，根據(jù)《行政許可法》，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。環(huán)評機構(gòu)與其環(huán)評師沒有開展任何環(huán)評編制主持工作，卻為謀取不當利益而轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”，其本質(zhì)上應屬于騙取環(huán)評許可的行為。以此類手段報送審查的環(huán)評文件，無論是否存在編制質(zhì)量問題，均應被依法撤銷。環(huán)境立法應明確禁止環(huán)評“簽字頁”的轉(zhuǎn)讓，并將撤銷環(huán)評批復規(guī)定為法律后果，促使建設項目的業(yè)主單位警醒，協(xié)助督促環(huán)評機構(gòu)及其環(huán)評師自覺踐行誠實守信的信用要求。

再次，禁止環(huán)評“簽字頁”的轉(zhuǎn)讓有助于厘清各方責任。

在環(huán)評文件報送審批時，環(huán)評審批部門看到的只有建設單位和在環(huán)評“簽字頁”上簽字蓋章的環(huán)評機構(gòu)及其編制人員，看不到環(huán)評“簽字頁”的借用者。加之現(xiàn)有全國環(huán)評信用平臺，不需要上傳建設單位與環(huán)評機構(gòu)簽訂的書面合同。這就使得轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”的行為非常隱蔽。而且，一旦買賣“簽字頁”的行為被發(fā)現(xiàn)，追究的往往是簽字蓋章的環(huán)評機構(gòu)及其環(huán)評師，作為受讓方的環(huán)評中介或環(huán)評機構(gòu)常難以被追責。在我國刑法（修正案十一）已明確將環(huán)評造假入刑的背景下，有必要在環(huán)境立法中明確禁止轉(zhuǎn)讓環(huán)評“簽字頁”的行為，并追究參與轉(zhuǎn)讓的各方環(huán)評機構(gòu)、環(huán)評中介、環(huán)評工程師等的行政違法責任，對受到行政處罰的環(huán)評機構(gòu)及環(huán)評師予以失信懲戒，此外，還應與建設單位因環(huán)評造假造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染后果一并承擔連帶責任。

四、信用環(huán)評應重視環(huán)評工程師的法律定位

首先，環(huán)評工程師的法律定位是編制主持人。

《環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》第十七條規(guī)定，環(huán)境影響評價工程師可主持進行下列工作：（一）環(huán)境影響評價；（二）環(huán)境影響后評價；（三）環(huán)境影響技術評估；（四）環(huán)境保護驗收。第二十條規(guī)定，環(huán)境影響評價工程師對其主持完成的環(huán)境影響評價相關工作的技術文件承擔相應責任?！董h(huán)評法》第三十二條第3款也規(guī)定因環(huán)評存在嚴重質(zhì)量問題而擔責的，是編制主持人以及主要編制人。雖然并不強制環(huán)評師參與環(huán)評文件的編寫，但在法律層面上，環(huán)評工程師在環(huán)境影響評價業(yè)務活動中的定位是編制主持人。

其次，應將環(huán)評文件編制的主持情況作為信用監(jiān)管重點。

現(xiàn)行環(huán)評法律法規(guī)和環(huán)評技術規(guī)范，均未要求環(huán)評師應參與全部環(huán)評工作流程。故此，只要在環(huán)評工程師的主持下，組織、指導環(huán)評編制人員（包括取得環(huán)評工程師資格的人員）完成了諸如現(xiàn)場踏勘、環(huán)境監(jiān)測等環(huán)評技術規(guī)范的各項要求，就符合現(xiàn)行的環(huán)評技術規(guī)范。隨著AI技術的普及，環(huán)評模塊AI化將逐漸普及，更不需要作為編制主持人的環(huán)評師全程親為。因此，對環(huán)評工程師的信用監(jiān)管，重點應當是其環(huán)評編制主持行為的完成情況。那種強制要求作為編制主持人的環(huán)評師必須參與現(xiàn)場踏勘、現(xiàn)狀調(diào)查環(huán)節(jié)以及具體編制工作的做法，不僅與環(huán)評師的法律地位相悖，而且也不符合環(huán)評業(yè)務未來發(fā)展的趨勢。

再次，應以信用機制引導環(huán)評師的編制主持行為。

盡管現(xiàn)有規(guī)定未對環(huán)評編制“主持”的內(nèi)涵予以明確，但信用機制可以結(jié)合環(huán)評編制主持的行為特征、關鍵環(huán)節(jié)做出信用引導。從守信激勵的角度而言，信用環(huán)評可以將環(huán)評師自覺提高主持編制能力的行為確定為守信激勵的對象，對其賦予一定期限內(nèi)可以累計的守信分值。例如，環(huán)評師主動參加有關環(huán)評繼續(xù)教育，或者培養(yǎng)新的環(huán)評編制主持人且在一定期限內(nèi)該環(huán)評師未發(fā)生失信記分等情形的，就可以認定為守信并記分，從而可以鼓勵環(huán)評師保證業(yè)務傳承，堅守誠信底線，逐漸達到“良幣驅(qū)逐劣幣”的目的。同時，守信分值實行動態(tài)累計，以對應不同守信級別。對認定為不同守信級別的環(huán)評工程師設定不同等級和內(nèi)容的激勵機制。例如，對認定為“守信”的環(huán)評師，可優(yōu)先推薦為本省環(huán)評技術評估的專家?guī)烊诉x，也可以在未來發(fā)生累計失信記分時，抵扣一定的失信分值，或者縮短失信修復的期限等，從而避免或減少限制環(huán)評從業(yè)。實踐中，如果地方生態(tài)環(huán)境部門確實認為環(huán)評編制主持人在業(yè)主單位持證拍照很有必要，大可不必進行強制性規(guī)定，完全可以采取守信激勵的方式予以引導。

古人云：“恒有欲也，以觀其所噭”。相較于環(huán)評師的個人行為，環(huán)評機構(gòu)的逐利性是當前環(huán)評造假的主導動因。我國《環(huán)境保護法》以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》均將環(huán)評機構(gòu)作為弄虛作假的監(jiān)管對象。目前，新的環(huán)評編制監(jiān)督管理辦法尚未實施，希望未來的信用環(huán)評監(jiān)管能夠從規(guī)范逐利性邊界的角度，對環(huán)評機構(gòu)及其行為進行甄別和指引，對作為編制主持人的環(huán)評師予以信用引導，摒棄突破信用底線的行為，建設具有失信預警和守信記分及其激勵功能的新的信用平臺，塑造實現(xiàn)自律監(jiān)管為目的的信用環(huán)評機制。

作者為北京德恒律師事務所律師 北京市西城經(jīng)濟科學大學副教授